具体表现为：中央政府财政收入确立了稳定增长的机制，从实行分税制财政体制的基数年1993年开始，每年新增财政收入1000亿左右，这样持续的高速增长是以前从未有过的。

现行的《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》等单行法律规定的措施，实际上也是在各种紧急状态下采取的不同的非常措施。注释:[1] 王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第141页。

[22] 参见《中华人民共和国宪法修正案》第25条，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第1期。1988年宪法修正案公布以后，我国的经济改革迅速深化，经济发展中制约经济规律发挥作用的计划成份进一步弱化，而市场调节则从辅助地位逐步占据主导地位。国家在社会主义初级阶段，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这一功能可以通过2004年年宪法修改得到体现。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收。

宪政建设要博采众家之长，广泛学习和借鉴其他国家的先进经验和做法，才能更好地解决本国的特殊问题。另一方面，整个社会的民主、法治意识空前提高，宪法逐渐进入到社会生活和公民生活的具体层面，成为保障公民权益、缓解社会矛盾的重要工具。中央财政收入比重以及在新增收入中所得份额明显提高并逐年上升，提高了地方政府支出对中央财政的依赖度，有利于中央强化对地方政府行为的控制与调节，改变包干体制下中央财政支出依靠地方上解的局面。

第六，是独立于各行政部门的审计制度，审计也是一种内部制约。它们实际上遵循的都是官僚制的运行原则。[17] Wang Shaoguang, "The Rise of the Regions: Fiscal Rform and the Decline of Central State Capacity in China", in Andrew Walder (ed.) The Waning of the Communist State, Berkeley, CA: University of California Press, 1995, pp. 87-113.[18] 贾康、阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社1999年版。[61] 英国、法国、美国的情况，参见王绍光："从税收国家到预算国家"，《读书》2007年第10期。

（二）条件派认为分税制是分级财政的目标模式，目前条件下很难全面推行。[19] Loraine A. West and Christine P. W. Wong, "Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services." Oxford Review of Economic Policy, 11(4): 70-84, 1995; Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Hong Kong: Oxford University Press, 1997; Christine Wong, "Fiscal Dualism in China: Gradualist Reform and the Growth of Off-Budget Finance", in Donald Brean, Editor, Taxation in Modern China, New York: Routledge Press, 1998.[20] Bert Hofman, "China: Budgetary Policy and Intergovernmental Fiscal Relations", Washington D.C.: The World Bank, July 28 1993, pp. 72-78.[21] Roy Baul, "Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations", The 1990 Institute, 1999, p. 5; International Monetary Fund, "Economic Reform in China: A New Phase", Washington D.C.: International Monetary Fund, Occasional Paper 114, 1994, p. 21.[22] 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版; 王绍光、胡鞍钢：《中国：不平衡发展的政治经济学》，中国计划出版社1999年版; David S. G. Goodman and Gerald Segal (eds), China Deconstructs: Trade, Politics and Regionalism, London: Routledge, 1994; Hao Jia and Lin Zhimin, Changing Central-Local Relations in China, Boulder, CO: Westview Press, 1994; Wu Guoguang and Zheng Yongnian, Lun Zhonyang-Difang Guanxi [On Central-Local Relations], Hong Kong: Oxford University Press, 1995.[23] Roy Baul, "Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations", The 1990 Institute, 1999, p. 198.[24] 宋新中主编：《中国财政体制改革研究》，中国财政经济出版社1991年版，页142-159。

[16]同时，它也是一种有缺陷的无效制度，因为它的激励和约束机制是错误的。同样，所谓现实世界中"真实的宪政"，与其说它是一种一劳永逸的静态理想状态，不如说它是无限接近某种理想状态的动态过程。[52]事实上，在"两个积极性"[53]这一中国的不成文宪法中，轻重之学至关重要，初步而言，轻者可以分权为主，重者必得集权为主。结构很清晰，为了维系美国作为一个独立于英国的政治共同体继续存在，必须以联邦取代邦联，而这其中剑与钱又是首要的，判断并非不重要，但其次序靠后，非常靠后，仅排在两篇余论之前。

第六十七条第五款将预算调整审批权授予全国人大常委会："在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整"。[19]财政包干制集中体现了中国财政体制在集权与分权上的结构性冲突。到这里，我们的主题终于比较清晰了，财政权力配置有自己的人、事方面，财、人、事合起来又决定着其他政治权力的运行机制及其实效，决定着它们的范围与行使，决定着它们的分工、合作与制约。[30]杨培新、魏杰、张宇、樊纲和张曙光等人主要从经济学的角度对分税制及其理论依据国家能力理论提出质疑。

只有从财政权力配置角度，我们才可以理解为什么"两个比重"的升降会成为分税制的重要尺度，才可以理解为什么"存量不动、增量调整"会成为分税制的一项基本原则，[8]但是，分税制开启的财政权力配置不仅仅是个财政资金加减乘除的算术问题，它还有自己更复杂的面向：收入、支出、转移支付、预算、决算、审计这些基本环节，机构、分工及其平衡这些主体因素，以及政府层级调整、社会保障体系这些配套改革，我们可以将其总结为七个方面，每个方面都从一个侧面体现了财政权力配置的"宪政性"。没有哪个关节点是宪政状态的终结，因为没有哪个点是稳定的，正如没有哪一步迈向目标的步伐不需要继续向前走。

没有政治分工，只有限权，只能说是50%的宪政。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

对于一个人口众多、地区发展极不平衡的大国而言，这种防范措施必须切中中央-地方关系的治乱循环的病根命脉，分税制、各种税法（尤其是增值税法、个人所得税法）、预算法、转移支付法（待出台）等法律、法规，在整体上，需要既划定地方分权的底线，同时也划定中央集权的范围。从这样的基本政治分工入手，探究中国的宪法实践和物理意义上的宪政运动，有助于提升"两个积极性、协商办事"等影响中央地方关系乃至整个现实政治世界运作的实际规则的"宪政性"。就自然的排列次序而言，权力的实际运行及其机制才是第一顺位的事情，就此而言，权力运行的首要问题在于政治分工，在于人事、职能的分离抑或混同，不同的分工、合作方式决定了民主制、寡头制和贵族制在整个宪政体制当中的比例或者说比重。[12]图1 中国财政体制变迁时间财政管理体制财权划分1950统收统支中央政府集中行使财权1951分级管理中央、大行政区、省（市）三级，主要在中央，地方财权很小，实为按预算抵充中央拨款1953收入分类分成中央、省（市）、县三级1958以收定支，五年不变87%中央直属企业下放地方，财政收支同步下放1959总额分成，一年一定财权下放过多，财力过于分散1961加强集中统一集中于中央、大区和省、市、自治区三级，专区、县（市）、公社财权适当缩小1968收支两条线各省市自治区财政收入全部上交中央财政，行政事业支出由中央财政核拨，年终结余全留地方。换言之，限制中央政府行为将会显著改善新财政体制的效率，进而会有助于解决中央的财政难题。改革开放以来，无论在政治、军事和经济上，中国政府效能均有改进，经济又不断增长，很难想象中国会因中央财税收入相对趋降而分崩离析。

细节很重要，在航行过程中适应环境变化调整方向、速度也很重要，但如果没有舵手，这一切都不可能。[56] 王绍光："中国财政转移支付的政治逻辑"，《战略与管理》2002年第3期。

支撑现实政治世界运行的实际规则就是围绕这些最为基本的组织要素形成的，用中国政治的惯用语来说，它们就是人（人事）、财（财政）、事（职能），人、财、事的政治分工直接影响权力的实际运作。第三个方面指向机构设置，即分设中央、地方税务机构，国税、地税分别征管。

[38] 同注32，pp. 206-211.[39] 同注32，页1-11。[65]也许，在纪念中国五四宪法五十年、八二宪法三十年之际，需要重新回到二十年前冷战终结时所产生的中国向何处去的大讨论，这场围绕"治理问题的体制化"的大讨论并非中国的独特问题。

二十年前，美国法学者受政治学者的启发，主张"把国家带回到宪法理论中"，这一研究范式事实上就更多是为了回应现实中所遇到的政治困境。然而，分税制并没有确立任何机制限制中央的自由裁量权。在财政收支构成上中央地方的比重是四六开，地方分权化程度远高于美国联邦制模式，中央集权化程度远低于实行中央集权的分税制的日本等市场经济国家。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计，在共和国后三十多年至今的改革年代里，在八二宪法的时代里，很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性地影响，而且必将穿透即将到来的新时代，它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。

分税制的建立恰恰也是为了解决恶性的治乱循环困境，它意味着对传统行政权力架构的整体性重构。周飞舟："分税制十年"，《社会学研究》2006年第6期，页100-115。

这一点，可以从《联邦党人文集》这一美国宪法正当性的最高理论论证的谋篇布局看出。收入、支出、转移支付、预算、决算和审计六项制度及其运行机制组成的财政权力配置，以宪法、税法、预算法、转移支付法等宪法性法律为主要表现形式，是最可能"看得见的宪政"，也是最关键的宪法实践。

或者更准确地说，即便我们可以把改革开放的头十五年称为所谓"事实上的财政联邦制"，那么从1994年改革开放的第十六个年头开始，在财政上，实际上已经转向分权的单一制。[64] 外部约束在中国遇到的困境，参见赵晓力："司法过程与民主过程"，《法学研究》2004年第4期。

这一点是正确的，同时，《报告》主张正是预算内财政收入占GDP的比例一直在下降，导致预算外收入迅速增长，这已经使中国成为世界上财政收入和支出非常分散的国家之一，也成为财政预算非常混乱的国家之一。蒂利认为西方民族国家的兴起，与政府汲取能力的发展密不可分。[41]在财政集权体制下，财政支出应分权，财政收入应中央集权，并且必须有相当规模的政府间财政转移和再分配，弥补地区收入差距及其支出困难。相对于社会力量来说，强政府和强中央不一定是好事，会造成国家权力的过分膨胀和对个人经济自由权利的侵害。

有效的政府，必须在财政上是健康的。分税制不仅仅是一种税收制度，也是一种财政制度，更被视为一种财政体制。

但是，王绍光和胡鞍钢指出，中国政府的汲取能力已大大下降这一结论，是大量数据分析所得出的结论。姜维壮、梅阳等：《中国分税制的决策与实践》，中国财政经济出版社1997年版。

主要内容包括保留并适当调整原体制上解和补助办法，采取过渡措施解决减免税和开发区优惠问题，核定各地区的资金调度比例保证地方正常开支，下达两税增长目标确保完成国家预算任务。分税制的基本前提是明确划分中央地方各级政府的事权，确定各自财政支出范围的大小，可以克服以往中央地方在财力收支基数上的互相扯皮现象，改变体制经常变动的状况，有利于维持体制的稳定性。